Parlamento de Canarias y Transparencia

Transparencia y Parlamento Canario (I)

¿Qué normativa sería de aplicación?

  • Ley 19/2013, estatal, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno

  • Ley 12/2014, canaria, de Transparencia y Acceso a la Información Pública

  • Reglamento de la Cámara, del Parlamento de Canarias (o RCP)

  • Anexo al Acuerdo de la Mesa del Parlamento, de 11/2/16 (o Anexo)

¿Se aplican las leyes de Transparencia al Parlamento de Canarias?

La ley canaria de Transparencia (ley 12/2014), en su artículo 2º, nos recuerda que la misma se aplicará, entre otros sujetos, al Parlamento de Canarias, aunque sólo en la actividad de este sujeta al Derecho Administrativo, y ello en los términos recogidos en su Disposición Adicional 4ª.

Hemos de aclarar que, conductas sujetas al Derecho Administrativo serían aquellas que, pudiendo ser recurridos sus actos en vía administrativa, podrían luego revisarse judicialmente a través de la vía contencioso-administrativa.

De lo anterior se desprende, interpretado a contrario, que aquella actividad del Parlamento NO sujeta a Derecho Administrativo, no estará sujeta (aunque sólo en principio, como luego veremos) a dicha ley de Transparencia. Ejemplo de dichas conductas NO sujetas podrían ser los contratos de índole laboral del personal del Parlamento, las compras de intendencia, o de a diario, que se efectuasen a los proveedores (prensa, agua, limpieza …).

A su vez, las conductas SÍ sujetas al Derecho Administrativo, serán objeto de aplicación de dicha ley PERO en los términos expuestos en su Disposición Adicional 4ª, la cual recoge lo siguiente:

    1. La actividad del Parlamento de Canarias sujeta al Derecho Administrativo se regirá por la legislación básica del Estado en materia de transparencia (sería la ley estatal de Transp.), así como por los principios de esta ley. A estos efectos, y en uso de la autonomía que le es propia, corresponderá a los órganos competentes de la Cámara establecer en su Reglamento y en las disposiciones que lo desarrollen las medidas específicas necesarias para ajustar, de acuerdo con sus peculiaridades, su actividad a la legislación básica mencionada y a los principios que informan esta ley.

    1. La actividad del Parlamento de Canarias no sujeta a Derecho Administrativo se ajustará a las exigencias derivadas del principio de transparencia en los términos y con el alcance que prevea el Reglamento de la Cámara y las disposiciones que lo desarrollen.

CONCLUSIÓN INICIAL

a) Actividad del Parlamento SÍ sujeta al D. Admvo.: Se le aplicarán, tanto la ley estatal (19/2013) como autonómica (12/2014) de Transparencia. Mediante Reglamento, aprobará la Cámara la norma por la que se adecué su actividad a dichas leyes. No olvidemos que no sólo habla de aplicar dichas normas. sino también sus principios.

b) Actividad del Parlamento NO sujeta al D. Admvo.: Se ajustará al principio de transparencia (no lo define, pero entendemos que habrá de coincidir con el de las leyes citadas ya que, por ejemplo, la misma ley estatal, en su Preámbulo, indica que la Transparencia, y el Acceso a la Información Pública – que en realidad no es sino una manifestación de aquella – han de erigirse en ejes fundamentales de toda acción política).

¿Qué hemos de enteder por información pública?

Tanto la ley estatal como la autonómica (leyes, respectivamente, 19/2013 y 12/2014), artículo 13º de la primera, y 5º b) de la segunda, tienen en común (en realidad la ley canaria copió literalmente en ello a la estatal) lo siguiente:

  • incluye no sólo documentos SINO contenidos (concepto más amplio que el de documento)

  • es indiferente su formato o soporte (valdría tanto el papel, un e-mail, o grabaciones incluso)

  • la habrá elaborado (o adquirido) cualquiera de los sujetos obligados por esta ley (el Parlamento lo está, según vimos).

  • la posesión lo será en el ámbito del ejercicio de sus funciones

¿Quiénes pueden ejercer el derecho de acceso?

Hemos de aclarar, para evitar malentendidos, que por derecho de acceso (en el ámbito de la Transparencia) se entiende el derecho que posee una persona, en relación a información pública obrante dentro de una institución pública, en cuanto a que se le permita acceder a dicha información, sin motivación alguna, y en principio en cualquier soporte, no estando restringida su petición por plazo ninguno.

En cuanto a la concreción de los sujetos solicitantes legitimados para tal acceso, la ley 19/2013 (estatal) simplemente indica (transcribiendo así, literalmente, el tenor del precepto que le sirve de origen, el 105º b) de la Constitución) que “…todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública …”. Ello lo expone en su artículo 12º.

Por su parte, la ley 12/2014 (autonómica), nos dice que “todas la personas tienen derecho a acceder a la información pública en los términos previstos en esta ley y el resto del ordenamiento jurídico”. Ello se recoge en el artículo 35º.

La diferente doctrina jurídica estudiosa de estos temas, es pacífica en cuanto a que es indiferente el hecho de que se sea persona física o jurídica.

Conclusión: No sólo cualquier ciudadano/a, sino una ONG, por ejemplo, tendrían legitimación para ejercer el derecho de acceso, y ello SIN motivación, por cuanto ambas leyes nos recuerdan que el ejercicio de tal derecho (es la novedad que se incorpora así a nuestro Derecho con estas leyes) está exento de motivación por parte de su solicitante. La no exigencia de motivación está, respectivamente, en sus artículos 17º 3 y 41º 4. Ambos precepto añaden, los dos, que la no motivación no podrá ser motivo para denegar la solicitud PERO se podrán tener en cuenta a la hora de motivar la resolución. También coinciden ambos en que la DENEGACIÓN ha de ser siempre MOTIVADA.

¿Se puede limitar el acceso?

Límites de ambas leyes: Apretada y sintéticamente expuesto (Arts. 14º y ss., ley estatal; 14º más 37º a 39º, ley canaria) ambas normas regulan determinadas situaciones que podrían justificar una denegación del acceso a la información solicitada. En lo que aquí afecta, el límite habitualmente alegado por las Administraciones Públicas, el de la tan repetida protección de datos, no tendría encaje, pues sólo habría dos supuestos: 1) datos de nivel alto (salud, vida sexual, y similares): Aquí no se dan; 2) MERAMENTE IDENTIFICATIVOS (tales como nombre, apellidos, y cargo por el que se actúa): En tal caso no se pueden alegar como limite; 3) Otros datos, no de nivel alto ni meramente identificativos: Rizando el rizo, podría alguien alegar que nos encontramos en este supuesto PERO ambas leyes nos recuerdan que, en tal caso, se habrá de PONDERAR adecuadamente el INTERÉS PÚBLICO en la difusión de la información cuyo acceso se pretende, y a nadie se le escapa el más que elevado interés público de lo que, generalmente, tratan las Comisiones de la Cámara, por ejemplo.

Otro posible límite (haciendo de abogado del diablo) sería el así denominado (en ambas leyes) el de causarse un perjuicio a “la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en la toma de decisiones“. No obstante, y a pesar de lo genérico de este precepto, no parece estar pensado para la materia que analizamos, por lo que tampoco tendría encaje, a no ser quie alguien piense, sin sustento para ello en un enfoque basado en la Transparencia, que el Pueblo tendrá razón, tendrá derecho pero … determinadas cosas es mejor que no las sepa, representando así lo peor de las instituciones paternalistas de antaño, aspecto o postura esta que no casaría en absoluto con los tiempos en los que estamos, en los que la rendición de cuentas no es ya una concesión graciosa del Poder, sino un derecho y exigencia ciudadanos en una sociedad democrática.

¿Qué es la publicidad activa?

Por tal concepto alude a aquella información que, de oficio, esto es, sin requerimiento previo a tal fin por parte de nadie, se ha de publicar automáticamente en los respectivos portales de transparencia, páginas web o sedes electrónicas, de la institución de que se trate. A su vez, incorporan las leyes que analizamos una cláúsula genérica que (aparte de otras más específicas), en lo concerniente a lo que hay que publicar, y así nos dice que SE PUBLICARÁ, de modo periódico y actualizado, todo aquello cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y el control de la actuación pública.

Se nos está hablando de la incoporación al Derecho español del concepto anglosajón de la Accountability, o Rendición de Cuentas, esto es, el derecho ciudadano consistente en saber qué decisiones adopta el Poder, cómo las adopta, y bajo qué criterios

Para más detalle de dicha publicidad activa se pueden consultar: Art 5º (ley estatal), junto con el 13, más 16º y ss, de la canaria, pero entendemos que, con la claúsula genérica expuesta existiría fundamento más que suficiente en cuanto a la obligatoridad de publicar (en la web) CUALQUIER contenido referente al funcionamiento y controla de la acción pública en tanto en cuanto favoreciese la Rendición de Cuentas, todo ello de un modo (usamos el tenor de la ley, del sentido común, y de las tendencias actuales en Transparencia) claro, entendible, sencillamente estructurado, y en formatos abiertos y reutilizables

Preámbulo de la ley 19/2013, estatal (se supone que, como tal Preámbulo, recoge el llamado espíritu de la norma, conteniendo así criterios totalmente válidos a la hora de interpretar la misma):

La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.

Los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. En estos países, los ciudadanos pueden juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico.“

Exposición de Motivos ley 12/2014, autonómica: De igual extrapolación aquí lo dicho en cuanto a la Exposición de Motivos de las leyes (espíritu de la ley):

“La sociedad canaria aspira a contar con instituciones públicas más accesibles y transparentes, más cercanas y capaces de generar sinergias que produzcan beneficio social y económico por el flujo informativo multidireccional. La pérdida de confianza de la ciudadanía en la gestión pública ha ido en aumento en las últimas décadas, muchas veces nutrida por el desconocimiento de los objetivos y acciones ejecutadas por las instituciones públicas

En este sentido, la transparencia se revela como uno de los valores esenciales para que las instituciones y administraciones sean consideradas como propias, cercanas y abiertas a las expectativas, necesidades y percepciones de la ciudadanía. Asimismo, la transparencia constituye una eficaz salvaguarda frente a la mala administración, en la medida en que posibilita a la ciudadanía conocer mejor y vigilar el ejercicio de las potestades, la prestación de los servicios y el empleo de los recursos públicos que se obtienen por la contribución de la misma al sostenimiento del gasto público. Y, precisamente por ello, la transparencia en la gestión de los asuntos públicos se ha revelado como un instrumento vital para lograr que la actuación de los poderes públicos sea más eficaz y eficiente.

Pero, para que la participación ciudadana sea útil resulta imprescindible garantizar el acceso a la información pública cierta, con claridad y agilidad, de modo que los argumentos, ideas, criterios y planteamientos que esgriman las personas o colectivos sociales y económicos sean realistas y por tanto ejecutables.

Por ello, con la presente ley se recoge en el ordenamiento autonómico la regulación de los instrumentos necesarios para la transparencia administrativa, con el convencimiento de que la misma resulta imprescindible para la consecución de un mejor servicio a la sociedad, en cuanto garantiza que la misma tenga un mejor conocimiento tanto de las actividades desarrolladas por las distintas instituciones y organismos públicos, como de la forma en que se adoptan las decisiones en el seno de los mismos, lo que, al mismo tiempo, constituye una salvaguarda frente a la mala administración.“

Y … ¿qué dice la normativa interna del Parlamento Canario?

Habrá que acudir para ello, aparte de al Reglamento que luego veremos, al Anexo al Acuerdo de la Mesa del Parlamento, de 11/2/16, que recoge las normas sobre Transparencia por las que se regirá este Parlamento, y en lo que aquí atañe hemos de destacar:

Art, 2º 3, b): El Portal de Transparencia del Parlamento publicará, COMO MÍNIMO, en el ámbito de la actividad parlamentaria, información referente a:

  • las Actas de las sesiones plenarias y de las comisiones

  • antecedentes y documentos que se acompañen a las iniciativas legislativas en tramitación

En parte, de modo tímido, y por tanto sin decirlo expresamente, está aludiendo (insistimos, en parte) al concepto de huella legislativa, consistente este en, a fin de luchar contra las actividades informales, opacas, no reconocidas, pero reales, que en muchas ocasiones llevan a cabo los LOBBIES a la hora de intentar influir sobre el poder legislativo, luchar en el sentido de que haya constancia de qué documentos se usaron, qué reuniones hubo, con quién, o qué informes se tuvieron en cuenta, al objeto de conocerse mejor la génesis de elaboración de la norma.

Art. 2º, 4: Como cláusula genérica dispone:

Mediante acuerdo de la Mesa, el Portal de Transparencia del Parlamento de Canarias podrá contener cualquier otra información relativa a la propia institución cuya difusión se estime relevante en aras de la transparencia.

Sus Arts. 4º y ss son una traslación prácticamente idéntica de las leyes que hemos analizado, con el único matiz destacable, contenido en su artículo 6º 2 (trata los límites del acceso) que dice:

“El derecho de acceso de la ciudadanía a la información sobre la actividad parlamentaria de la Cámara solo podrá ser limitado en los supuestos regulados en el Reglamento del Parlamento de Canarias y en las normas y resoluciones de sus órganos competentes dictadas en su desarrollo. En particular, no se tendrá derecho a acceder a la información de carácter secreto que obre en poder del Parlamento de Canarias y que posea dicha naturaleza por aplicación de lo previsto en el Reglamento de la Cámara“

La novedad de este artículo es que alude al carácter secreto de la información, y recuerda que tal calificación ha de encontrar fundamento (de haberlo) en el Reglamento de la Cámara.

Art. 210º del Reglamento de la Cámara:

  1. La actividad del Parlamento de Canarias sujeta al Derecho administrativo se someterá a las exigencias derivadas del principio de transparencia. A estos efectos, la Cámara publicará en el portal de transparencia alojado en su sede electrónica la información de naturaleza administrativa cuyo conocimiento sea relevante para garantizar el cumplimiento de dicho principio. Dicha información se publicará de forma periódica y actualizada, y de una manera clara y estructurada, entendible para los interesados y preferiblemente en formatos reutilizables.

    2. La actividad de la Cámara no sujeta a Derecho administrativo se someterá a las exigencias derivadas del principio de transparencia en los términos y con el alcance que prevea el presente Reglamento y las normas que lo desarrollen.

  1. La Mesa, oída la Junta de Portavoces, adoptará las normas y las medidas que, en desarrollo de lo previsto en los apartados 1 y 2 del presente artículo, resulten necesarias para garantizar la transparencia de la actividad del Parlamento de Canarias.

    4. Corresponde a la Mesa, oída la Junta de Portavoces, la aprobación de las normas que regulen el derecho de acceso por parte de los ciudadanos a la información pública de la Cámara sujeta a Derecho administrativo, previendo, a estos efectos, los sujetos legitimados para acceder a la información, el órgano competente para resolver las solicitudes, los límites al derecho de acceso a la información, los trámites conducentes a su obtención y el régimen de impugnaciones.

¿Qué causas de inadmisión prevén las leyes de Transparencia?

Las causas de inadmisión legalmente establecidas, ley estatal, y ley canaria, se indican a continuación:

AUTONÓMICA (calco de la estatal)

Artículo 43. Inadmisión de solicitudes.

1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:

a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general.

b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración

ESTATAL

Artículo 18. Causas de inadmisión.

  1. Se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, las solicitudes:

a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general.

b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.

Y el Reglamento de la Cámara ¿qué dice?

Peticiones por Diputados de la Cámara: Art. 12º del Reglamento:

Permite que soliciten DATOS, INFORMES Y DOCUMENTOS, exigiendo (sin lógica ni fundamento alguno, por cierto) que, cuando los documentos sean varios haya UNIDAD TEMÁTICA ESENCIAL ENTRE ELLOS. El plazo es de un mes (salvo Agosto – “bien sabido es que, en Canarias, y en dicho mes, la democracia descansa …“). La Mesa de la Cámara podrá declarar el carácter secreto (de conformidad con el artículo 16º) o permitir nada más que el acceso directo (o sea, se puede ver pero no hacer copias, y con acceso in situ; un verdadero “homenaje“ a la democracia). Como queja por la eventual negativa referente al acceso, o en cuanto a un deficiente modo de admisión, se permite trasladar la misma al Pleno del Parlamento.

En cuanto al SECRETO, el artículo 16º 1 dice:

Los diputados están obligados a adecuar su conducta al Reglamento y a respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentaria, así como a no divulgar las actuaciones que, según lo dispuesto en aquel, puedan tener excepcionalmente el carácter de secretas.

En cuanto a la TRANSPARENCIA, el 16º 3, dice (sin que se nos diga en ningún momento en qué consiste tal principio de transparencia):

Los diputados están obligados al cumplimiento de las exigencias derivadas del principio de transparencia, en los términos previstos en el presente Reglamento y en las normas que lo desarrollen.

Detalle importante: Cuando el ejercicio del derecho de acceso lo efectúa un REPRESENTANTE ELECTO (como los diputados de los que hablamos ahora) SE CONSIDERA (por la jurisprudencia) que se ejerce UN DERECHO FUNDAMENTAL, y su obstrucción maliciosa podría ser constitutiva de DELITO (pudiendo tratarse del regulado en el 542º del Código Penal – delito contra los derechos cívicos -. o en su caso prevaricación – 404º y siguientes, del mismo Código -.).

Más sobre el SECRETO:

Art. 73 del Reglamento:

  1. Las sesiones de las Comisiones no serán públicas. No obstante, podrán asistir a las mismas los representantes de los medios de comunicación debidamente acreditados; excepto a las de las Comisiones de estudio, que se desarrollarán a puerta cerrada, y a las sesiones de carácter secreto.

  1. Las sesiones de las Comisiones serán secretas CUANDO ASÍ LO ACUERDEN las mismas, a iniciativa de su respectiva Mesa, del Gobierno, de un grupo parlamentario o de la quinta parte de sus componentes.

  1. Serán secretas las sesiones y los trabajos de la Comisión del Estatuto de los Diputados y de Peticiones, exclusivamente cuando se traten asuntos que afecten al estatuto de los diputados.

Por tanto, importante es saber que el secreto no se presume, sino que ha de estar previsto en la norma, y en caso de que no, ha de declararse así expresamente, no existiendo en caso contrario.

Art 74

  1. De las sesiones del Pleno y de las Comisiones se levantará ACTA, que contendrá una relación sucinta de las materias debatidas, personas intervinientes, incidencias producidas y acuerdos adoptados.

  2. Las actas serán firmadas por uno de los Secretarios, con el visto bueno del Presidente, y quedarán A DISPOSICIÓN DE LOS DIPUTADOS en la Secretaría General del Parlamento. En el caso de que no se produzca reclamación sobre su contenido dentro de los diez días siguientes a la celebración de la sesión, se entenderá aprobada; en caso contrario, se someterá a la decisión del órgano correspondiente en su siguiente sesión.

Ejemplo típico de comisión de delito podría ser, pongamos por caso, la no incorporación a un Acta de lo verdaderamente acontecido durante el desarrollo de la sesión llevada a cabo en el seno de una Comisión (declaraciones o manifestaciones de sus intervinientes – se entiende que relevantes, no meramente banales -, aporación de documentos, informes, estudios, votaciones, etc.). En este caso, las personas firmantes del Acta, a sabiendas de su falta de correspondencia con la realidad (salvo que dejasen constancia de ello) podrían estar cometiendo un delito de FALSEDAD EN DOCUMENTO PÚBLICO, o en su caso PREVARICANDO.

¿Hay clasificaciones por Transparencia, en España, de sus diferentes parlamentos autonómicos?

Pues sí, y aunque están referidas a datos de octubre de 2013, podemos ver su detalle en la web de Transparencia Internacional, capítulo español, pulsando aquí.

Autor: Javier Hernández Martínez, abogado

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